核心金句：“讓農村清潔取暖從‘用不起’走向‘用得上、用得起、用得久’，把民生工程真正辦成暖心工程。”
核心痛點：
成本之困： 河北農村100平米住房，冬季燃氣費高達 7560-11340元，占人均可支配收入比例過高
用不起的尷尬： 濟南受訪農戶中 58% 反映取暖成本占家庭年收入 10%-20%，部分農戶“限時取暖”
返煤風險： 隨著補貼退坡，若不及時采取措施，大面積“返煤”風險將進一步加大
核心數據：
北方農村供熱面積達 71億平方米
生物質成型燃料每利用1噸，可減少二氧化碳排放約 1.8噸
河北某地草莓種植棚用生物質取暖，較柴油爐每天節約 190元，一個采暖季可增收 3.8萬元
核心建議（四個維度）：
戰略定位： 將生物質成型燃料正式納入清潔能源范疇，修訂《高污染燃料目錄》，建立“燃料有標、爐具達標、排放合規”全鏈條管理體系
市場體系： 設立中央財政獎補資金，培育“收儲運”社會化服務組織，探索“村級秸稈銀行”模式，爐具購置補貼不低于 50%
技術支撐： 設立生物質清潔供熱研發專項，將生物質供熱設備納入農機購置補貼目錄（補貼 30%以上），拓展農業生產領域應用
環境底線： 建立全生命周期環境監管，嚴禁摻燒垃圾、廢舊地板等廢棄物，實行“改造效果+運行成本+用戶滿意度+環境效益”四位一體后評估
創新機制：
碳普惠機制： 探索“整村打包、集中核定”，將農戶減排量納入碳交易市場，形成“政策補貼+碳收益”多元激勵
秸稈銀行： 農戶以秸稈換燃料，實現“資源—產品—資源”循環利用，減輕現金支出壓力
CHIC短評：?當“雙碳”目標遇上鄉村振興，農村清潔取暖不能成為群眾“用不起”的奢侈品。李寅代表以大量一線調研數據揭示了政策執行中的真實困境：成本飆升、補貼退坡、生物質能源定位尷尬。這份建議的價值在于，它不僅直面“一刀切”導致的“返煤”風險，更系統提出了“戰略定位+市場體系+技術支撐+環境底線”的四維解決方案，讓生物質能這一“被遺忘的清潔能源”回歸應有的戰略地位，為北方農村可持續取暖提供了可落地的“中國方案”。
以下為提案原文：
關于推動北方地區農村清潔取暖可持續發展的建議
全國人大代表、清潔供熱產業委員會（CHIC）副主任、九洲集團董事長李寅
一、案由
北方地區農村清潔取暖是重大的民生工程、民心工程，直接關系群眾溫暖過冬，事關大氣污染防治成效。“十三五”以來，國家在“雙碳”戰略背景下持續推進北方農村地區冬季清潔取暖改造，通過“煤改氣”“煤改電”等路徑，有效減少了散煤燃燒帶來的環境污染，農村取暖條件得到一定改善。在城鄉結合部、管網覆蓋便利的地區，“煤改氣”“煤改電”取得了顯著成效，為改善區域大氣環境質量作出了重要貢獻。
然而，隨著中央財政補貼進入退坡關鍵期，部分地區在政策執行中出現與《鄉村振興促進法》中“堅持農民主體地位”原則不符的“一刀切”傾向。調研顯示，在廣袤的農村腹地，特別是居住分散、管網建設成本高的區域，簡單強制推進“雙代”改造，導致群眾取暖成本大幅上升，甚至出現“用不起氣”“限時取暖”等極端情況。2025年冬季，河北等地農村取暖問題再次成為社會關注焦點，反映出當前清潔取暖政策與農村實際需求、群眾承受能力之間仍存在較大落差——這表明在政策執行過程中，能源轉型的“緊迫性”與民生保障的“兜底性”亟需更精準平衡。必須警惕因技術路徑單一、成本傳導過快而導致群眾“用不起、不愿用”，進而影響政策可持續性的風險。
立足我國農業農村資源稟賦，實事求是回應群眾冬季取暖及農業生產用能剛需，是檢驗清潔取暖政策成效的試金石。習近平總書記在中央農村工作會議上強調，要“因地制宜、分類施策”“把好事辦好、實事辦實”。《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》均明確要求推動清潔能源替代、保障農民合法權益。中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《空氣質量持續改善行動計劃》以及《“十四五”可再生能源發展規劃》等文件進一步要求“因地制宜推進鄉村生物質能等可再生能源開發利用”“穩步推進生物質能多元化開發”。當前，亟需調整優化農村清潔取暖政策導向，在商品能源供給不足、供電供氣建管成本過高的農村區域，實事求是推廣生物質成型燃料、太陽能+、熱泵等多種技術路徑，切實降低群眾取暖成本，實現減污降碳與民生保障協同共進。
二、發展成效與現存核心問題
（一）北方農村清潔取暖取得的主要成效
國家發展改革委、財政部、生態環境部、國家能源局等部門持續推進北方地區冬季清潔取暖工作，中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點城市范圍不斷擴大，農村清潔取暖覆蓋率顯著提升。截至2025年底，我國北方農村供熱面積達71億平方米，清潔供熱率較“十三五”初期大幅提高。天然氣管道向農村延伸覆蓋，農村電網改造升級加快推進，為“煤改氣”“煤改電”實施提供了基礎保障。部分地區因地制宜探索生物質能、地熱能、空氣能等多元化清潔取暖模式，初步形成了一批可復制推廣的技術路徑，農村居民取暖條件和生活品質得到一定改善，大氣污染物排放總量持續下降。
（二）當前面臨的突出問題和挑戰
1. 政策執行精準施策不足，脫離農村客觀實際。部分地區在推進清潔取暖改造過程中，未充分考慮農村人口老齡化、收入水平偏低、住房保溫條件差等客觀現實，簡單劃定“禁煤區”范圍、強制推行“雙代”改造。調研顯示，河北等地農村居住人口以老人、留守兒童為主，家庭收入主要依靠外出務工人員，經濟承受能力有限。一些地方強行封堵農戶柴火灶、禁止使用生物質燃料，違背群眾生活習俗，引發群眾不滿。據河北省人大代表2025年實地走訪數據，100平方米農村住房室溫達標，冬季燃氣費高達7560元至11340元，占當地農村居民人均可支配收入比例過高，群眾“用不起”問題突出，部分低收入群體取暖行為嚴重受限。
2. 生物質能源定位存在偏差，清潔能源屬性未得到充分認可。此前部分地區環保主管部門將生物質成型燃料認定為高污染燃料，未納入清潔能源推廣目錄，導致相關項目無法享受財政補貼。事實上，根據國際公認的生命周期碳排放核算，生物質成型燃料燃燒釋放的二氧化碳來自植物生長階段的吸收，全生命周期碳排放遠低于燃煤，屬于零碳可再生能源。每利用1噸生物質成型燃料可減少二氧化碳排放約1.8噸。發展生物質成型燃料，既能增加清潔能源供應，又能有效處理各類城鄉廢棄物，還能拓寬農民增收渠道。但當前國家層面尚未出臺專門針對農村生物質清潔供熱的綜合性指導文件，各地政策標準不統一。同時需警惕的是，部分低效生物質爐具的顆粒物排放甚至高于清潔燃煤，亟需通過“燃料標準化+爐具高效化”雙控機制加以規范。
3. 群眾取暖成本大幅上升，用能負擔加重。部分區域“煤改氣”“煤改電”后，群眾取暖季用能成本大幅上漲。據山東大學2024年農村能源消費調研數據顯示，濟南受訪使用燃氣壁掛爐的農戶中，58%反映取暖季成本達2000元至4000元，占家庭年收入的10%至20%。河北等地近年多次出現冬季天然氣供應不足、電價過高導致群眾取暖難的問題，部分農戶為節省開支，提前購置散煤作為備用。隨著中央和地方財政補貼逐步退坡，若不及時采取針對性措施，大面積“返煤”風險將進一步加大。
4. 生物質收儲運體系不健全，利益聯結機制缺失。當前生物質成型燃料收儲運網絡不健全，核心瓶頸在于尚未建立農戶、經紀人、加工廠之間的長效利益聯結機制。村級成型燃料加工站點布局不足，加工站點峰谷電價落實不到位，原料收集、運輸成本占燃料總成本的40%以上。農忙時節勞動力短缺、秸稈“離田難”與加工廠“吃不飽”現象并存，供應鏈穩定性易受短期市場行情波動沖擊，一定程度上制約了生物質清潔供熱的規模化推廣。
5. 農業生產領域清潔供熱覆蓋不足，減排潛力尚未充分釋放。當前生物質清潔供熱推廣多聚焦于農戶生活取暖，針對農業生產領域的專用供熱裝備研發、推廣不足。溫室大棚、畜禽養殖、煙葉烘烤、農產品烘干、加工蒸汽等場景供熱需求旺盛，但替代率極低，大量農業生產仍依賴散煤、柴油等高碳能源。河北某地草莓種植棚使用生物質取暖爐較柴油爐每天節約成本190元，一個采暖季可增收3.8萬元，此類成熟應用場景尚未得到充分復制推廣。
6. 技術適配性有待提升，農戶認知存在誤區。當前部分生物質爐具存在燃燒效率低、操作繁瑣等問題，智能化、低排放的爐具產品推廣覆蓋面有限。雖然遼寧省已發布《清潔能源供熱技術規程》，將生物質供熱納入規范體系，但全國層面的技術標準仍有待完善。農戶對生物質清潔供熱的認知不足，部分群眾仍認為生物質燃料“不干凈、很麻煩”，加之部分地區前期清潔取暖改造政策宣傳不到位，用戶接受度有待提升。設備售后運維體系不健全，爐具故障維修不及時，也增加了農戶使用顧慮。
三、具體建議
（一）明確戰略定位，破除制度障礙
建議由國家發展改革委牽頭，依據《可再生能源法》及鄉村振興相關法律法規，研究制定《關于促進農村生物質清潔供熱高質量發展的指導意見》。一是明確法律地位，將符合國家標準的生物質成型燃料正式納入清潔能源范疇，建議生態環境部啟動《高污染燃料目錄》修訂前期研究，將符合國家標準的生物質成型燃料明確從目錄中剔除或增補豁免條款，力爭2026年底前完成修訂并發布，消除地方政策執行中的認知偏差。二是健全技術標準，在現有行業標準基礎上，由國家市場監管總局發布農村清潔取暖生物質爐具的強制性能效與排放國家標準，建立“燃料有標、爐具達標、排放合規”的全鏈條閉環管理體系。三是堅持因地制宜，在管網覆蓋成本過高、居住分散的農村地區，將生物質供熱作為“煤改電”“煤改氣”的同等優先路徑納入地方能源規劃，杜絕以行政命令強制推進單一技術路線。四是啟動《可再生能源法》配套細則修訂研究，明確農村生物質能供熱在終端能源消費中的統計核算地位。五是研究建立生物質清潔供熱碳減排方法學，支持通過合同能源管理或第三方機構聚合的方式，將分散的農戶減排量納入碳交易市場或參與碳中和公益行動，鼓勵地方探索“整村打包、集中核定”的碳普惠機制，將農戶減排行為轉化為可兌現的生態權益，形成“政策補貼+碳收益”多元激勵機制。
（二）健全市場體系，保障經濟可行
建議財政部、國家發展改革委設立中央財政獎補資金，采取“以獎代補”方式，鼓勵縣級政府統籌涉農資金，培育“收儲運”社會化服務組織，支持村級生物質成型燃料加工站點建設。一是構建“農戶收集—村級加工—就近供應”的燃料供應體系，探索“村級秸稈銀行”模式，鼓勵和引導農戶以秸稈換燃料，即農戶將自有的秸稈等廢棄物存入村級加工點，換取等值或優惠價格的成型燃料，實現“資源—產品—資源”的循環利用，減輕農戶現金支出壓力。二是落實《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》，對村級生物質成型燃料加工站點嚴格執行農業生產電價，嚴禁高峰時段隨意加價，降低加工環節用電成本。三是將生物質供熱項目納入中央預算內投資支持范圍，對農戶購置生物質專用爐具、采購成型燃料給予階梯式補貼，參考黑龍江、河北等地試點經驗，指導地方根據財政承受能力和農戶收入水平，對爐具購置給予不低于50%的累進補貼（對低收入群體可適當上浮），并對達標成型燃料給予季節性運營補貼，力爭使農戶清潔取暖的綜合運行成本接近或略低于同期散煤使用成本，從根本上增強清潔取暖經濟可行性。四是鼓勵市場主體參與收儲運體系建設，培育專業化燃料供應服務企業，提升采暖季燃料供應保障能力。
建議財政部牽頭，科學把握中央財政清潔取暖補貼退坡節奏，構建“初期財政引導、中期市場發力、遠期碳匯反哺”的可持續商業模式。一是落實財政部關于提前下達2026年大氣污染防治資金的要求，“充分考慮本地區實際運行、農村居民實際收入水平、財政承受能力和可持續發展等情況，精準施策”。中央財政補貼應逐步從“普惠制”向“激勵制”轉變，重點向技術研發、基礎設施建設及困難群體傾斜。二是督促地方財政將清潔取暖運行補貼納入一般公共預算，建立與居民消費價格指數（CPI）聯動的動態調整機制，補貼設計應與農戶收入水平掛鉤、與替代能源（散煤）價格掛鉤、與環保績效掛鉤。參考盤錦市農村清潔取暖運行費用補貼實踐經驗，采取“煤改氣每立方米補貼1元、每戶最高補貼1500元，煤改電每度電補貼0.1元、每戶最高補貼750元”的階梯式補貼模式。三是針對農村低收入群體、殘疾人、留守老人等特殊困難群體，建立取暖救助兜底機制，通過發放取暖補貼、燃料實物補助等方式，保障基本取暖需求。四是研究建立清潔取暖可持續運營長效機制，探索“企業讓利、居民付費、財政引導、市場運作”的多方共擔模式，引導社會資本參與農村清潔供熱設施建設運營。
（三）強化技術支撐，拓展應用場景
建議科技部、農業農村部設立生物質清潔供熱技術研發專項，鼓勵產學研聯合攻關，研發低排放、智能化、操作簡便的生物質專用爐具產品，重點突破燃燒效率、污染物控制、自動化運行等關鍵技術。參照遼寧省《清潔能源供熱技術規程》中關于生物質供熱的規范要求，推動建立全國統一的技術標準體系。在全國選擇不同資源稟賦、不同氣候條件的農村區域，建設一批生物質清潔供熱試點示范縣、示范村，通過示范戶帶動、技術下鄉、現場觀摩等方式，讓群眾看得見、摸得著、學得會。健全設備售后運維體系，依托村級服務網點或社會化服務組織，建立快速響應維修機制，確保爐具故障及時維修，消除農戶使用顧慮。加大科普宣傳力度，利用村務公開欄、農村大喇叭、新媒體等渠道，普及生物質清潔供熱的技術成熟度、經濟性和環保效益，提升農戶認知度和接受度。
建議農業農村部牽頭，將生物質清潔供熱納入農業綠色發展重點支持領域，推動農業生產領域散煤、柴油替代。一是針對溫室大棚增溫、畜禽養殖舍供暖、農產品烘干、農產品加工蒸汽供應等農業生產用能場景，推廣專用生物質供熱裝備，在設施農業園區推廣“生物質熱風爐+智能溫控”技術，替代原有燃煤熱風爐。二是將生物質供熱設備納入《農機購置補貼應用補貼目錄》，提高補貼標準至30%以上，對農業經營主體購置相關設備給予財政補貼和稅收優惠。三是支持設施農業園區、規模化養殖場、現代農業產業園等建設生物質集中供熱示范項目，探索“秸稈收儲—成型加工—集中供熱—余熱利用”全產業鏈模式。四是將農業生產領域生物質供熱納入農業面源污染治理、秸稈綜合利用等現有政策支持范圍，形成政策合力，將其作為現代設施農業、農產品產地加工、冷鏈物流等產業集群建設的配套基礎設施，統一規劃、統一支持。
（四）嚴守環境底線，防范政策風險
建議國家發展改革委會同有關部門，實行清潔取暖項目“全生命周期”績效管理，建立健全清潔取暖項目全周期監督評估體系，確保在政策放開的同時，堅決守住環境質量底線。
一是建立嚴格的準入門檻與標準體系。國家市場監管總局、生態環境部應加快出臺生物質成型燃料的強制性國家標準（如灰分、硫含量、熱值等）以及生物質專用爐具的能效與排放分級標準。明確禁止使用含有毒有害物質（如廢舊地板、生活垃圾等）的廢棄物生產成型燃料，從源頭上杜絕“掛羊頭賣狗肉”和二次污染。
二是實施全生命周期環境監管。生態環境部門應將規模化生物質供熱項目納入重點排污單位監管名錄，安裝在線監測設備。對于分散式戶用爐具，應通過推廣高效低排放爐具和建立燃料質量追溯體系，實現“燃料標準化、爐具高效化、排放合規化”。市場監管部門應加強對生物質成型燃料質量的抽檢，嚴禁摻燒煤、垃圾等廢棄物，嚴防因政策放開而導致低效、高排放爐具在農村地區泛濫，形成“散煤清零、劣質生物質冒煙”的局面。
三是建立第三方評估與動態退出機制。將改造項目的實際運行率、群眾滿意度、環境效益作為撥付清算資金的重要依據。委托第三方機構對享受財政補貼的清潔取暖改造項目進行“改造效果、運行成本、用戶滿意度、環境效益”四位一體的后評估，評估結果作為后續補貼發放和政策調整的依據，防止出現“只改不管、只建不用”現象。對運行效果差、群眾投訴多、存在環境違法行為的項目和企業，建立黑名單制度，取消補貼資格并強制退出。
四是完善應急處置預案。各級政府部門應制定采暖季能源供應應急預案，針對可能出現的極端天氣、燃料短缺、設備故障等情況，建立快速響應機制，確保群眾溫暖過冬、不受凍。
農村清潔取暖，一頭連著藍天白云的環境訴求，一頭系著萬家燈火的民生溫度。只有堅持實事求是、因地制宜，在法治框架下精準施策，讓技術路線適配資源稟賦、讓用能成本回歸群眾承受能力、讓政策紅利真正惠及每一位農民，清潔取暖才能成為群眾真正擁護的“暖心工程”。建議國家發展改革委會同財政部、生態環境部、農業農村部、國家能源局等部門，認真研究吸納上述建議，盡快出臺針對性強、含金量高的配套政策措施，推動北方地區農村清潔取暖走上可持續、高質量的健康發展道路，實現群眾溫暖過冬、藍天白云常在、鄉村振興有力推進的協同共進。
—轉載自?清潔供熱產業委員會（CHIC）
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